Las Directivas específicas derivadas de la Directiva Marco

En el momento actual, está muy avanzado el cuerpo legislativo, que se pretende sea completo, sobre la armonización, por mínimos, de las disposiciones sobre seguridad y salud en el trabajo.

Las Directivas se pueden agrupar o clasificar, sin que ello suponga ninguna valoración añadida, ni siquiera jerárquica, en:

* Directivas que completan la Directiva Marco, ampliando algunos aspectos (p.e.

tiempo de trabajo), puntualizando otros (p.e. responsabilidades de empresas de trabajo temporal), etc.

* Directivas dirigidas a colectivos particulares (mujeres embarazadas, menores, discapacitados,...)

* Directivas sobre centros de trabajo en general y en determinados sectores a los que por su peculiaridad no se puede aplicar las disposiciones de la general

(construcción, industrias extractivas, pesca, transporte, agricultura,..)

* Directivas sobre utilización de equipos de trabajo (máquinas, herramientas, instalaciones, pantallas de visualización de datos, etc.)

* Directivas sobre elección y utilización de equipos de protección individual (EPI)

* Directivas de Higiene Industrial para la prevención de riesgos por exposición a agentes químicos, físicos y biológicos

* Directivas sobre determinadas operaciones (manejo de cargas pesadas, trabajos en atmósferas explosivas,...)

En el Anexo se describen los principales Actos jurídicos de la CE basados en el Artículo 137.2 (antiguo 118A) del Tratado de la Comunidad Europea que actualmente están vigentes.

El desarrollo reglamentario de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, incluye la transposición de todas estas Directivas al derecho nacional español.

En cuanto a la legislación comunitaria se prevé completar este cuerpo legislativo antes de 2005 y revisar y perfeccionar las ya aprobadas, a la vista de la experiencia de su aplicación y de los avances científicos y técnicos.

La Directiva Marco 89/391/CEE (II)

La Directiva establece el principio general de la responsabilidad del empresario por cuanto "debe garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el trabajo". Esta responsabilidad no disminuye por las obligaciones de específicas de quienes ejerzan funciones de prevención, tanto por designación del propio empresario como por los trabajadores por sí mismos o por representación. En virtud de este principio, el empresario debe adoptar todas las medidas necesarias para hacer efectiva tal garantía.

Para ello se establecen las obligaciones generales de los empresarios que de forma condensada se describen en la figura 12.

Para cumplir con sus obligaciones, el empresario puede recurrir a los servicios de prevención propios (puede ser una o varias personas o todo un equipo o, en ciertas condiciones, él mismo) y en caso de no ser suficiente, servicios externos a la empresa. En cualquier caso, estos servicios, en principio de carácter multidisciplinar, deberán contar con los medios humanos y materiales adecuados y suficientes.

La Directiva hace hincapié en el derecho de los trabajadores a interrumpir su actividad y abandonar inmediatamente el lugar de trabajo para ponerse a salvo en caso de peligro grave e inminente. El empresario deberá prever las medidas necesarias para afrontar estas situaciones si llegaran a producirse, en particular la evacuación.

Se efectúa un especial énfasis, por considerarlas esenciales para una eficaz política preventiva en la empresa, las medidas a adoptar por el empresario para la adecuada información, formación, consulta y participación de los trabajadores.

Los trabajadores tienen la obligación de "velar, según sus posibilidades, por su seguridad y
su salud", así como por las demás personas afectadas por su actividad, de acuerdo con su formación y las instrucciones del empresario. Se describen unas obligaciones concretas, resumidas en la figura 10.

Los trabajadores tienen derecho a recurrir ante la autoridad laboral competente en caso de disconformidad con la actividad preventiva del empresario y a una adecuada vigilancia de la salud, en relación a los riesgos a los que están expuestos.

Esta Directiva Marco se ha incorporado al derecho nacional español mediante la aprobación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, junto con la adopción del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, modificado por el Reglamento 780/1998, de 30 de abril, y completado por las Órdenes Ministeriales de 22 de abril de 1997 (desarrollo de las actividades de prevención por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social) y de 27 de junio de 1997 (Acreditación de Servicios de Prevención ajenos, de Entidades Auditoras y de Entidades de Formación en materia Preventiva).

La Directiva Marco 89/391/CEE (I)

Como ya se ha mencionado, en el terreno legislativo la expresión de la filosofía preventiva en la Empresa está contenida, en términos generales, en la llamada Directiva MARCO relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo.

Esta Directiva establece las disposiciones que en todo caso se han de aplicar con fines fundamentalmente de prevención y protección, cualquiera que sea la actividad que se desarrolle, pública o privada, siempre que exista una prestación de servicios por cuenta ajena.

En ella se describen los principios generales de prevención de los riesgos profesionales, con la primera exigencia de evitarlos y en caso de no ser esto posible, combatirlos en el origen. Hay que planificar la prevención desde la misma concepción del proceso productivo, el diseño de los puestos de trabajo, la elección de los equipos de trabajo y la organización y métodos de las tareas a desarrollar.

El trabajo se adaptará a la persona y se procurará sustituir lo peligroso por lo que no lo sea o lo sea en menor medida. La organización de la prevención se integrará en todos los niveles de actividad y de la estructura jerárquica de la Empresa. En todo caso se antepondrán soluciones de protección colectiva a las medidas de protección individual. Se procurará progresar a mejores niveles de seguridad y salud, teniendo en cuenta especialmente la evolución de la técnica.

Principios generales de la seguridad y salud en el marco de la empresa (IV)

Toda esta Política se centra en que el empresario es el primer responsable de la seguridad
y salud de sus trabajadores en relación con el trabajo y por lo tanto está obligado a todo un conjunto de acciones en la empresa que la garanticen. Estas serán esencialmente preventivas y deberán responder a una organización y planificación previas, debiendo integrarse en todos sus aspectos productivos y organizativos interesando a todos los niveles jerárquicos. La acción preventiva no deberá subordinarse a criterios puramente económicos y tenderá a la mejora progresiva del medio de trabajo.

Puntos esenciales de la acción preventiva en la empresa son la información, formación y participación equilibrada de los trabajadores en todo lo que atañe a su seguridad y salud en el trabajo que desarrollan.

Los trabajadores deben tener un buen nivel de protección que ha de ser igual para todos. Para ello habrá de tenerse en cuenta los riesgos "especiales" o particulares que determinados trabajadores en razón de su estado biológico o por ciertas características temporales o permanentes, debiendo tomarse las medidas complementarias necesarias.

La vigilancia de la salud, respecto de los posibles efectos a causa de los riesgos a los que puedan estar expuestos los trabajadores con ocasión de su trabajo, se considera como derecho exigible por los mismos y otra de las acciones preventivas esenciales.

Finalmente los trabajadores deben cumplir con sus obligaciones de seguridad y salud para consigo mismos y con sus compañeros de acuerdo con las instrucciones recibidas por parte del empresario. (Esquema en la figura 10)

Como colofón a este panorama se añade la creación de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, con sede en Bilbao, que comenzó a ser operativa durante 1998.(figura 11)

Principios generales de la seguridad y salud en el marco de la empresa (III)

Este Programa de Acción se centró en cinco grandes temas:

* Protección de la salud de los trabajadores en el trabajo.
* Desarrollo de la seguridad en el trabajo, con inclusión de la ergonomía.
* Política de formación e información.
* Iniciativas concretas para las PYME.
* Diálogo social.

Actualmente se desarrolla el IV Programa de acción para el período 1996-2000, (figura 8), que a la vez que continua el anterior persigue la consolidación de la actividad legislativa y la "exportación" del sistema europeo a los Estados del centro y este del continente, próximos socios, y al resto del mundo, en el marco del mercado global preconizado por la Organización Mundial del Comercio.

Principios generales de la seguridad y salud en el marco de la empresa (II)

Con este III Programa la Comisión Europea afirmó su voluntad de reforzar el aspecto social de la realización del Mercado Único con la utilización de tres instrumentos principalmente:

* La armonización dentro del progreso de las condiciones de protección.

* La posibilidad de los Estados de aplicar medidas de mayor protección.

* La promoción del diálogo entre los interlocutores sociales.

Considera la Comisión que la política social no depende únicamente de la adopción de Directivas y aboga por la estrecha colaboración de los Estados con ella, no sólo en la elaboración de los textos sino también en la realización de estudios, dictámenes, consultas y resolución de problemas.

Principios generales de la seguridad y salud en el marco de la empresa (I)

En la primera sesión del Consejo de Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales siguiente a la
entrada en vigor del Acta Única, mediante una Resolución que lleva por fecha el 21 de
diciembre de 1987, se dio el impulso que conduciría a unos primeros cinco años de intenso trabajo legislativo que culminarían con la celebración del Año Europeo de la Seguridad, la Higiene y la Salud en el Trabajo 1992-93 clausurado a finales del mes de octubre de 1993.
Si bien el proyecto legislativo previsto aún no se ha completado.

Con esta Resolución, el Consejo efectúa unas puntualizaciones sobre el desarrollo de una Política Comunitaria en materia de Seguridad y de Salud en el Trabajo. Considera que deben mantenerse al mismo nivel de importancia tanto los objetivos económicos como los sociales en el Mercado Único. Declara que las Directivas que se adopten deben perseguir
un alto nivel de protección de los trabajadores e incluir medidas de tipo ergonómico. Insiste en la colaboración de los interlocutores sociales tanto a nivel comunitario como nacional en la aprobación de las distintas legislaciones y en la concepción y aplicación de políticas nacionales, hasta llegar al nivel de la Empresa en la determinación de las condiciones del medio de trabajo y de las medidas de prevención y protección necesarias. Subraya la importancia de la información, sensibilización y formación de empresarios y trabajadores para alcanzar los óptimos resultados en las acciones preventivas. Invita a una intensificación del intercambio de información y experiencias, así como la cooperación entre los Estados y con organismos con funciones relacionadas con la prevención. Finalmente sugiere la celebración de un Año Europeo en 1992.

Al mismo tiempo, esta Resolución acoge favorablemente el III Programa de Acción de la Comisión que se publicó a continuación en el Diario Oficial de la Comunidad Europea, en el número 28 de la serie C de 3 de febrero de 1988.

EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA COMUNITARIA SOBRE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

1951 1957 1959 1972	Tratado CECA Tratados CE (entonces CEE) y  CEEA (Euratom) ÓRGANO PERMANENTE Seguridad y Salud en minas *Directivas de protección contra Radiaciones IONIZANTES CONSEJO EUROPEO DE PARÍS
1974 1975 1978 1982 1984 1986	Programa de ACCIÓN SOCIAL COMITÉ CONSULTIVO DE S S T (tripartito) FUNDACIÓN EUROPEA (Dublín) Primer PROGRAMA DE ACCIÓN *       Directiva General de HIGIENE INDUSTRIAL *       Directiva post - SEVESO Segundo PROGRAMA DE ACCIÓN ACTA ÚNICA EUROPEA (antiguo art. 118 A)
1987 1989 1992 1993	Tercer PROGRAMA DE ACCIÓN Directiva MARCO SST CARTA SOCIAL TRATADO SOBRE LA UNIÓN EUROPEA (Desde 1.11.93) Acuerdo sobre el ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO Mercado Único y aplicación de las Directivas SST
1996 1997	Cuarto PROGRAMA DE ACCIÓN AGENCIA EUROPEA SST + RED EUROPEA SST Tratado de Amsterdam (Desde 1.5.1999)

S S T = Seguridad y Salud en el Trabajo.

Seguridad y Salud en otras Políticas

Acción 9
Mayor coherencia en la Comisión

Acción 10
Vínculos con terceros países asociados

Acción 11
Cooperación

Medidas LEGISLATIVAS para mejorar la seguridad y la salud en el trabajo

Acción 5
Correcta aplicación de la legislación CE adoptada

Acción 6
Progreso de las Propuestas presentadas al Consejo

Acción 7
Revisión de la legislación CE

Acción 8
Nuevas propuestas para : Actividades de alto riesgo
Ciertas categorías de trabajadores

Medidas NO LEGISLATIVAS para mejorar la seguridad y la salud en el trabajo

Acción 1
Guías orientativas sobre la legislación

Acción 2
Información, educación y formación sobre asuntos no legislativos

Acción 3
Investigación, estudios y análisis sobre la aparición de nuevos riesgos

Acción 4
Programa SAFE (Acciones de Seguridad para Europa)

CARTA COMUNITARIA DE LOS DERECHOS SOCIALES FUNDAMENTALES DE LOS TRABAJADORES

PUNTOS FUNDAMENTALES:



- LIBRE CIRCULACIÓN DE LOS TRABAJADORES
- DERECHO AL EMPLEO Y REMUNERACIÓN JUSTA
- MEJORA DE LAS CONDICIONES DE VIDA Y DE TRABAJO
- DERECHO A UNA PROTECCIÓN SOCIAL ADECUADA
- LIBERTAD DE ASOCIACIÓN Y NEGOCIACIÓN COLECTIVA
- FORMACIÓN PROFESIONAL
- IGUALDAD DE TRATO ENTRE HOMBRES Y MUJERES
- INFORMACIÓN, CONSULTA Y PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES
- PROTECCIÓN DE LA SALUD Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO
- PROTECCIÓN DE NIÑOS Y ADOLESCENTES
- TERCERA EDAD
- MINUSVÁLIDOS

Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989

Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989, asumida por solo 11
de los entonces doce Estados, más conocida por la Carta Social, (que no debe confundirse con la
Carta así llamada del Consejo de EUROPA), y su no inclusión como Política Común en el Tratado de
la Unión Europea, aunque permitida por el propio Reino Unido en un Protocolo Adicional para desarrollarse en el seno de la Comunidad sin que sea vinculante para él3
En consecuencia, en el ámbito legislativo comunitario, las Directivas sobre disposiciones mínimas de Seguridad y de Salud en el Trabajo han sido hasta el Tratado de Amsterdam, prácticamente la única expresión de la llamada "Dimensión Social" del Mercado Único.

Por otra parte, las Directivas del Mercado Único, basadas en el artículo 95 (antiguo 100A) del Tratado CE, que se refieren a la Aproximación de las Legislaciones de los Estados Miembros sobre los distintos productos que se pueden poner en circulación, contienen un casi exclusivo conjunto de disposiciones que se refieren a los requisitos básicos de seguridad y de salud que deben cumplir como condición necesaria para que tales productos se puedan comercializar. En otras palabras, en el Mercado Único solo pueden circular productos "sanos y seguros", entendiendo por ello que utilizados correctamente por
el usuario según las instrucciones facilitadas por el fabricante, distribuidor o importador, no supondrán ningún peligro para él, para otras personas y para el entorno.

Esta característica de tales Directivas del Mercado Interior Único resulta de muy especial relevancia desde la perspectiva de una política de seguridad y salud a desarrollar en cualquier empresa para la protección de los trabajadores. Como se verá mas adelante, tal política debe ser esencialmente preventiva, y como tal, las acciones encaminadas a este objetivo para tener una mayor garantía de máxima eficacia deben dirigirse al origen de los posibles riesgos.

En este sentido, la aplicación de estas Directivas de Mercado Interior constituyen un instrumento muy valioso para la seguridad y salud en el trabajo. Al impedir la circulación de productos que no sean "sanos y seguros", el empresario tendrá mucho avanzado en su deber de proteger la seguridad y salud de sus trabajadores al adquirir los equipos y productos necesarios garantizados como "seguros". Solo le queda utilizarlos y mantenerlos
de acuerdo con las instrucciones que les acompañan y aplicando correctamente lo dispuesto en las Directivas basadas en el artículo 137.2 (antiguo 118A) sobre seguridad y
salud en el trabajo.

Visto desde la perspectiva de estas obligaciones del empresario para con la seguridad y salud de sus trabajadores, las Directivas del Mercado Único son una referencia indispensable, y casi siempre necesaria, constituyendo ambos conjuntos de Directivas, las
95 y las 137.2, (antes "100A" y las "118A"), un cuerpo o sistema de disposiciones que
confluyen en esos objetivos, complementándose en favor de una mayor garantía en la prevención de accidentes y enfermedades profesionales con ocasión del trabajo.

FUNDACIÓN EUROPEA PARA LA MEJORA DE LAS CONDICIONES DE VIDA Y TRABAJO

PROGRAMA CUATRIENAL 1997 - 2000

DESAFÍOS:
Las actividades de la Fundación abordarán de una forma integrada
los siguientes desafíos, derivados de la crisis concomitante del estado del bienestar, unida a la necesidad de garantizar la solidaridad social,
teniendo en cuenta las relaciones y vínculos existentes entre
los principales factores de cambio que afectan a la calidad de vida y
a las condiciones de trabajo en Europa.

EMPLEO:
* El potencial de creación de empleo generado a través de mejoras en las condiciones de vida y de trabajo.
* La mejora de calidad del empleo y de las condiciones de trabajo.
* El logro de un acceso mejor y más equitativo a buenas oportunidades de empleo para los grupos y las regiones desfavorecidos.

# Determinar obstáculos y oportunidades para el crecimiento del empleo
# Evaluar posibilidades por aumento de la flexibilidad y la evolución de modelos de vida, trabajo y aprendizaje.
# Analizar nuevos enfoques y métodos de trabajo, que fomenten la participación de los agentes sociales en lo que se relaciona con la creación de empleo.
# Mejorar la comprensión de las posibilidades de creación de empleo de la economía social y el desarrollo de una sociedad más activa.

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES:
# Evaluación de estrategias para promover prácticas de igualdad de oportunidades en el lugar de trabajo y en la sociedad en genera.
# Análisis de las barreras a la mejora de la igualdad de oportunidades.
# Análisis del impacto de la sociedad de la información. la unión económica y monetaria y la transformación de l mercado de trabajo en la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres y otros grupos objeto de discriminación.

SALUD Y BIENESTAR:
* Seguimiento y evaluación de las condiciones de trabajo y salud en el trabajo.
* Determinación de estrategias, políticas e instrumentos centrados especialmente en
la prevención y promoción de la salud.
* Creación de redes y difusión con públicos clave con organizaciones que se ocupan de estos temas.

# Investigar nuevos métodos para mejorar la calidad de vida, salud y bienestar.
# Determinar costes y ventajas de la promoción de la salud en el trabajo y en
la vida privada.
# Evaluar calidad y eficacia de los servicios públicos relacionados con la salud y el bienestar.


DESARROLLO SOSTENIBLE
COHESIÓN SOCIAL PARTICIPACIÓN

FUNCIONES del COMITÉ CONSULTIVO para la SEGURIDAD, la HIGIENE y la PROTECCIÓN de la SALUD en el LUGAR de TRABAJO

1. Asistir a la Comisión en la preparación y puesta en práctica de actividades en el ámbito (*) de la Seguridad, la higiene y la protección de la salud en el lugar de trabajo.

Se excluye el ámbito de los Tratados CECA y EURATOM.

2. Intercambiar puntos de vista y experiencias respecto a reglamentaciones existentes o en proyecto.

3. Contribuir a elaborar un método común para resolver los problemas que
se plantean en este ámbito (*), determinar prioridades comunitarias y decidir medidas
para su realización.

4. Señalar a la Comisión los sectores donde se necesitan adquirir nuevos conocimientos y llevar a cabo acciones de formación e investigación.

5. Definir, en el marco de los Programas de Acción Comunitaria, y en colaboración con el Órgano Permanente (1):
• criterios y objetivos de la lucha contra los riesgos de accidentes de trabajo ylos peligros para la salud en la empresa
• métodos que permitan a las empresas y a su personal evaluar y mejorar el nivel de protección

6. Contribuir a informar a las Administraciones Nacionales y a las Organizaciones sindicales y empresariales sobre proyectos comunitarios, a fin de facilitar su cooperación
y promover códigos de buena práctica.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
(*) Siempre que se mencione "ámbito" se referirá a éste.
(1) En el ámbito del TCECA el Órgano Permanente para la Seguridad y la Salud en las
Industrias Extractivas ejerce funciones análogas a las de este Comité Consultivo.

Figura 6

Tratado de la Comunidad Europea

(Versión consolidada por el Tratado de Amsterdam)

TÍTULO XI: POLÍTICA SOCIAL, DE EDUCACIÓN, DE FORMACIÓN PROFESIONAL Y DE JUVENTUD. Capítulo 1: Disposiciones sociales.

Artículo 136
La Comunidad y los Estados miembros, teniendo presentes derechos sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea, firmada en Turín el 18
de octubre de 1961, y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989, tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las
condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso,
una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones.

A tal fin, la Comunidad y los Estados miembros emprenderán acciones en las que se tengan en cuenta la diversidad de las prácticas nacionales, en particular en el ámbito de las relaciones contractuales, así como la necesidad de mantener la competitividad de la economía de la Comunidad.

Consideran que esta evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos
en el presente Tratado y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas.

Artículo 137
1. Para la consecución de los objetivos del artículo 136, la Comunidad apoyará y completará la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos:

- la mejora, en concreto del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores;
- las condiciones de trabajo;
- la información y la consulta a los trabajadores;
- la integración de las personas excluidas del mercado laboral, sin perjuicio de las disposiciones del artículo 150;
- la igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en
el mercado laboral y al trato en el trabajo.

2. A tal fin, el Consejo podrá adoptar, mediante directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y reglamentaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros. Tales directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas.

El Consejo decidirá con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 [procedimiento
de codecisión] y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las
Regiones.[...]

La Seguridad y la Salud en el Trabajo en el contexto de la "Dimensión Social" del Mercado Único

El principal objetivo del desarrollo de la Comunidad Europea y, quizás su motor,
prescindiendo de los históricos que movieron a sus fundadores en los años '50, ha sido y es, sin duda, el económico. No en balde el principal Tratado se llamaba de la Comunidad Económica Europea, hasta que en noviembre de 1993 entró en vigor el de la Unión Europea (Maastricht 1992) que lo ha cambió por el actual de "Comunidad Europea".
No obstante, siempre se ha considerado, e incluso reconocido en los propios Tratados, que los posibles logros alcanzados en el campo de lo económico no serían tales si no se tradujeran en un verdadero progreso social. Así se reconoció en la reunión del Consejo Europeo de París en 1972, en plena crisis económica de los años '70, con la declaración
de que el desarrollo económico no es un fin en sí mismo y debe permitir prioritariamente atenuar las disparidades de las condiciones de vida y traducirse en una mejora de la calidad de vida.

Ello supuso el primer impulso a una política comunitaria en particular sobre seguridad y salud en el trabajo.

Sin embargo hasta el Tratado de Amsterdam no ha llegado a desarrollarse una verdadera Política Social Común. Los últimos intentos, que tuvieron la oposición del Reino Unido que entonces la consideró como exclusiva de los Estados y por lo tanto como no competencia
de la Comunidad, han sido la Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de
los Trabajadores de 1989, asumida por solo 11 de los entonces doce Estados, más conocida por la Carta Social, (que no debe confundirse con la Carta así llamada del Consejo de Europa ), y su no inclusión como Política Común en el Tratado de la Unión Europea, aunque permitida por el propio Reino Unido en un Protocolo Adicional para desarrollarse en el seno de la Comunidad sin que sea vinculante para él.3

Fundamentos de la Política Comunitaria sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (II)

No obstante, con anterioridad y con una base jurídica correspondiente a la constitución del Mercado Común, según el Tratado CE (entonces CEE) de 1957, el antiguo artículo 100, ya se habían aprobado algunas Directivas, sobre señalización de seguridad en los centros de trabajo y sobre higiene industrial (exposición a cloruro de vinilo, plomo, amianto, ruido y ciertos potentes agentes cancerígenos del tipo bifenilo). Todas ellas demostraron con su aplicación la eficacia de una política comunitaria de seguridad y salud en el trabajo y han sido actualizadas y adaptadas a las disposiciones de la Directiva Marco.

También con anterioridad, se desarrollaron diversas acciones de promoción, cooperación y desarrollo de una cierta política comunitaria, de las que cabe destacar la creación en 1974 del Comité Consultivo para la Seguridad, la Higiene y la Protección de la Salud de los Trabajadores en los Centros de Trabajo, de composición tripartita con representantes de los Gobiernos, Sindicatos y Organizaciones Empresariales de cada uno de los Estados, cuyas funciones se exponen en la figura 6, y la creación en 1975 de la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, que impulsa entre otras, acciones
de promoción, estudio e investigación, tal como puede observarse en el último Plan Cuatrienal que se resume en la figura 7. También hay que añadir los cuatro Planes de Acción de la Comisión Europea en esta materia, mostrándose en la figura 8 el esquema del IV, actualmente vigente para el período 1996-2000.

En el ámbito del Tratado CE se han adoptado otras acciones, como las Recomendaciones, sin valor vinculante, sobre Enfermedades Profesionales y Medicina del Trabajo, o como las Directivas sobre Prevención de Accidentes Graves en determinadas actividades industriales (industria química fundamentalmente) basadas principalmente en el artículo
175 (antiguo130S) en el Título XIX relativo al Medio Ambiente2. Se trata de las llamadas
Directivas post-Seveso o CORAG (Control de Riesgos de Accidentes Graves).

En el ámbito del Tratado CECA, (Comunidad Europea del Carbón y del Acero), se han desarrollado siempre acciones y planes de seguridad y salud en las industrias extractivas y siderometalúrgicas, destacando la creación en 1957 del Órgano Permanente para la Seguridad y la Salubridad en las Minas, con representación de Gobiernos, Sindicatos y Organizaciones Empresariales del Sector.

En el marco del Tratado EURATOM, (Comunidad Europea de la Energía Atómica), cabe destacar las Directivas que desde 1959 se dirigen a la protección sanitaria, tanto de la población en general como de los trabajadores, contra los riesgos por exposición a radiaciones ionizantes.

Un esquema de la evolución de esta política se facilita en la figura 9.

Fundamentos de la Política Comunitaria sobre Seguridad y Salud en el Trabajo

Hasta la primera gran reforma de los Tratados de las Comunidades Europeas, el Acta
Única Europea de 1986, no se puede hablar de una Política comunitario en materia de seguridad y salud en el trabajo, propiamente dicha. Es a partir de la entrada en vigor en julio de 1987 de este Acta Única, que aporta los elementos jurídicos necesarios y definitivos para la puesta en marcha del Mercado Único, cuando a la par que se reconocen e introducen otras políticas comunes, como la de Medio Ambiente y la relativa a Investigación y Desarrollo Tecnológico, por ejemplo, se aporta la base jurídica necesaria dentro del Título III relativo a la Política Social del Tratado CE: el artículo entonces 118A, derogado y sustituido por el artículo 137.2 tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam1.

Con este artículo (fig.5), se realiza una labor legislativa que consiste en la constitución de
un cuerpo legal que armonice las legislaciones de los Estados Miembros en materia de
seguridad y salud en el trabajo en unos niveles mínimos, a partir de los cuales se deberá avanzar progresivamente.

Se trata siempre de Directivas sobre Disposiciones mínimas de seguridad y de salud, que como tales necesitan de una transposición o desarrollo posterior en los respectivos derechos internos nacionales en el plazo por ellas señaladas, y donde podrán superarse dichos mínimos siempre que no se contradigan las demás disposiciones de los Tratados: por ejemplo, que no supongan un elemento de competencia desleal o un obstáculo para el funcionamiento del Mercado Único.

El objetivo fundamental es la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores y para ello los Estados Miembros deben llevar a cabo una política que promueva la mejora, especialmente, del medio de trabajo.

Durante el período de la aplicación y desarrollo del Acta Única para la puesta en marcha del Mercado Único, es decir desde primero de julio de 1987 hasta el presente, se han adoptado las principales directivas sobre Seguridad y Salud en el Trabajo: la llamada
Directiva Marco y las Directivas específicas derivadas de ella.

Guías, Normas Técnicas y otros textos

Además de los textos legales, los Reglamentos específicos de desarrollo de la Ley
encomiendan al Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo INSHT, en una Disposición final, la elaboración y mantenimiento actualizado de una Guía Técnica, de carácter no vinculante, para la evaluación y prevención de los riesgos comprendidos en el campo de aplicación del Reglamento respectivo.

Esto se debe a que los Reglamentos, como las directivas comunitarias de las que proceden, de manera contraria a la costumbre de reglamentaciones anteriores a la Ley de Prevención, no contienen disposiciones muy detalladas o concretas, sino disposiciones de carácter más o menos general, que dan margen a que las empresas, según sus propias características y circunstancias a adoptar las soluciones preventivas más convenientes en cada caso, siendo suficiente que cumplan con eficacia, y mejor con eficiencia, con lo dispuesto en los textos legales que les atañen. Esto es así porque, además, es una tarea actualmente imposible el adoptar textos con fuerza obligatoria para un conjunto de supuestos tan extraordinariamente numeroso como diverso, que no puedan entrar en contradicción en algunos casos o resultar prácticamente inviable su aplicación, cuando no
se pudiera impedir en ocasiones la aplicación de medidas más convenientes por lo eficaces
y por su posible menor coste. Si se añade el cada vez más vertiginoso avance de los conocimientos científicos y tecnológicos. Con potenciales crecientes de innovación, se comprende que no sea en algún modo conveniente (ni posible) llegar a redactar Reglamentos mucho más detallados y concretos, que por otra parte serían excesivamente voluminosos y de difícil aplicación.

No obstante son muy útiles las Guías Técnicas de carácter orientativo como las del INSHT, que tratan de ofrecer una referencia oficial a la vez que autorizada por su experiencia y por
la consulta con los interlocutores sociales, las Comunidades Autónomas, las Administraciones de otros ámbitos como el industrial y el sanitario, así como asociones técnicas, científicas y profesionales. Esta referencia consiste en la elección de las soluciones y medidas más habituales en el ámbito de la práctica de la prevención de riesgos laborales, sin menoscabo de cualquier otra solución que en casos específicos sea más conveniente aplicar o de cualquier otra Guía, Código de Buenas Prácticas o cualquier otra recomendación de otra índole que pudiera ofrecer otras posibilidades igualmente válidas sino mejores.

Obviamente, en muchas cuestiones se puede acudir a las normas técnicas que en España desarrolla AENOR (normas UNE) y a las internacionales procedentes del CEN/CENELEC, ETSI, ISO, CEI, etc., así como a Guías y Repertorios de Buenas Prácticas de la Comisión Europea, OCDE, OIT, OMS, y de organizaciones de prestigio consolidado como ACGIH, NFPA, etc.

Normativa de prevención de riesgos laborales y otros textos (II)

Todo ello significa que en el ámbito de lo legislado y reglamentado, junto con lo convenido
y pactado, se tendrá la obligación de observar y cumplir como tal normativa sobre
prevención de riesgos laborales lo siguiente:

1) La propia Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

2) Disposiciones de desarrollo de la LPRL. (El Reglamento de los Servicios de Prevención, los Reglamentos que transponen al derecho nacional las directivas comunitarias, como los relativos a lugares de trabajo, utilización de equipos de trabajo, protección contra la exposición a agentes cancerígenos, etc.)

3) Otras disposiciones complementarias o específicas. (La reglamentación anterior
a la entrada en vigor de la LPRL que esté vigente, como es el caso de los reglamentos de protección de los trabajadores contra la exposición al ruido o contra la exposición a fibras de amianto; otras reglamentaciones como las relativas al parte de accidentes, lista de enfermedades profesionales, etc.)

4) Otras Leyes de ámbito laboral como la que aprueba el Estatuto de los Trabajadores, la Ley General de la Seguridad Social, la Ley de Empresas de Trabajo Temporal, etc.

5) Otras disposiciones de carácter laboral como el Real Decreto sobre jornadas especiales de trabajo.

6) Leyes de otros ámbitos, como la Ley de Industria y la Ley General de Sanidad.

7) Reglamentación de otros ámbitos, como la Norma Básica de Edificación NBE- CPI/96 sobre condiciones de protección contra incendios de los edificios
[Fomento], el Reglamento sobre protección sanitaria contra las radiaciones ionizantes [Sanidad / Industria /Consejo de Seguridad Nuclear], la
reglamentación sobre Prevención de accidentes mayores en determinadas
actividades industriales [Medio Ambiente y Protección Civil], el Reglamento


Electrotécnico de Baja Tensión [Industria] y la reglamentación sobre
clasificación, envasado y etiquetado de sustancias y preparados peligrosos
[Sanidad / Seguridad del Producto], entre otros.

8) Leyes y Reglamentos de las Comunidades Autónomas y Ordenanzas de las entidades locales, particularmente del ámbito industrial y sanitario. Por ejemplo:
El Decreto de la Comunidad de Madrid sobre Gestión de los residuos
biosanitarios y citotóxicos y la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid de
Prevención de Incendios.

9) Convenios Colectivos como el General de Industrias Químicas y el del Sector de la Construcción.

Actuaciones de las Administraciones Laborales

La LPRL establece [Art.7] que las Administraciones públicas competentes en materia
laboral desarrollarán funciones de promoción de la prevención, asesoramiento técnico, vigilancia y control del cumplimiento por los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales, y sancionarán las infracciones a dicha normativa (...). Fundamentalmente la actuación de promoción y asesoramiento se realiza por los órganos técnicos de la Administración autonómica, con la denominación específica correspondiente que se les ha impuesto a los antiguos Gabinetes Técnicos Provinciales de Seguridad e Higiene en el Trabajo.

El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT), órgano científico técnico especializado de la Administración General del Estado [art. 8 LPRL], cuenta entre sus funciones la del asesoramiento técnico en la normativa legal y en el desarrollo de la normalización. Además como centro de referencia nacional en relación con las Instituciones de la Unión Europea, es el punto focal de la Red Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, en interconexión con la Red Europea, cuyo punto focal es la Agencia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo, que tiene su sede en Bilbao. En este sentido,
el INSHT garantiza la coordinación y transmisión de la información que fluye por la red. El acceso puede realizarse a través de la página http://www.mtas.es/insht o a través de la
página propia de la Agencia Europea http://osha.eu.int.

A la Inspección de Trabajo y Seguridad Social [art. 9 LPRL] le corresponde la función de la
vigilancia y control de la normativa de prevención de riesgos laborales. En el artículo de referencia se insiste en que la Inspección vigila el cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, así como de las normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de trabajo en materia de prevención, aunque no tuvieran la calificación directa de normativa laboral (...).

La Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, órgano colegiado asesor de las Administraciones públicas en la formulación de políticas de prevención y órgano de participación institucional en materia de seguridad y salud en el trabajo, [art.13 LPRL], integrada por representantes de la Administración General del Estado y de las Administraciones Autonómicas y representantes de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, debe conocer las actuaciones de las Administraciones competentes en materia de promoción de la prevención de riesgos laborales, de asesoramiento técnico y de vigilancia y control y podrá informar y formular propuestas en relación con estas actuaciones, y en particular, entre otras cuestiones, sobre proyectos de disposiciones.
En el Anexo se facilita el detalle de las disposiciones del ámbito laboral en materia de prevención de riesgos laborales actualmente vigentes así como las directivas actualmente
en vigor, junto con los proyectos de directivas y los principales anteproyectos.

Normativa de prevención de riesgos laborales y otros textos (I)

La Ley de Prevención de Riesgos Laborales, en el Capítulo I relativo a Objeto, ámbito de
aplicación y definiciones, comienza por definir este término en el Artículo 1:

"Artículo 1. Normativa sobre prevención de riesgos laborales.

La normativa sobre prevención de riesgos laborales está constituida por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito."

Por otra parte, en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) se exige realizar la prevención de riesgos laborales mediante la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores [art. 14.2 LPRL] por parte del empresario. Éste, en cualquier caso, deberá cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales [art. 14.3 LPRL] que le sea aplicable con independencia del deber general de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales [art. 14.1 LPRL].

El Reglamento de los Servicios de Prevención (IV)

Finalmente el séptimo Capítulo establece la necesaria Colaboración de los servicios de prevención con el Sistema Nacional de Salud.

Para determinar y delimitar las actuaciones preventivas a desarrollar por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, como entidades colaboradoras del Sistema de Seguridad Social que son y sin ánimo de lucro, fue aprobada la Orden Ministerial de 22 de abril de 1997. En esta Orden se establecen las actuaciones preventivas que las Mutuas pueden realizar con cargo a las cuotas satisfechas por sus empresas asociadas por las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y cuáles, también exclusivamente para sus empresas asociadas, deben concertarse con ellas y ser pagadas de acuerdo con las tarifas oficiales de la Secretaría de Estado por corresponder a las acciones propias de un servicio de prevención.

El Reglamento de los Servicios de Prevención (III)

El sexto Capítulo describe las Funciones y niveles de cualificación a efectos de la determinación de las capacidades y aptitudes necesarias para la evaluación de riesgos y el desarrollo de la actividad preventiva. Se distinguen tres niveles esenciales: básico, intermedio y superior, a los que se hace corresponder una formación mínima de 30/50 horas, 300 horas y 600 horas, respectivamente, el nivel básico en una entidad de reconocido prestigio con capacidad reconocida para ello o por un servicio de prevención y los niveles intermedio y superior en una entidad formadora acreditada por la Autoridad Laboral donde radiquen sus instalaciones, salvo en el caso de la enseñanza a distancia que deberá ser por la Autoridad Laboral donde esté su sede principal. En el nivel superior se distinguen cuatro especializaciones: Seguridad en el Trabajo, Higiene Industrial, Ergonomía y Psicosociología Aplicada y Medicina del Trabajo / Enfermería de Empresa. Esta última especialidad corresponde a la carrera de Medicina con la correspondiente especialización vía Médico Interno Residente MIR, y a la Diplomatura Universitaria de Enfermería de Empresa. En los anexos III, IV, V y VI del Reglamento se establecen tanto los criterios generales para el desempeño de programas formativos para los tres niveles,

El Reglamento de los Servicios de Prevención (II)

El primer Capítulo sobre Disposiciones generales está dedicado a la integración de la actividad preventiva en la empresa, tanto en el orden jerárquico de su estructura organizativa como en el sistema productivo, explicando como debe desarrollarse dicha actividad preventiva a partir de la evaluación de los riesgos mediante la correspondiente planificación y organización de los medios humanos y materiales necesarios.

El segundo Capítulo se refiere a la Evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva, a lo que ya se ha hecho referencia con anterioridad.

El tercer Capítulo aborda la Organización de recursos para las actividades preventivas, también tratado en la parte segunda de este trabajo. Se establece la obligación de constituir un servicio de prevención propio mínimo en aquellas empresas con más de 500 empleados o en aquellas otras que desarrollen actividades de especial riesgo, descritas en
el Anexo I del Reglamento, cuenten con 250 empleados o más en su plantilla.
.
El cuarto Capítulo detalla los aspectos relacionados con la Acreditación de entidades
especializadas como servicios de prevención ajenos a las empresas, que son desarrollados por la Orden Ministerial de 27 de junio de 1997. Estas entidades deben cumplir con un conjunto de requisitos y ser acreditadas por la Autoridad laboral de la Comunidad Autónoma en donde esté situada su sede principal para poder concertar con las empresas los servicios correspondientes a todas o parte de las funciones como servicio de prevención. En cualquier caso no pueden mantener con tales empresas concertadas vinculaciones comerciales, financieras o de cualquier otro tipo, distintas a las propias de prevención, con la única excepción de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, que solo pueden actuar como tales
servicios de prevención ajenos para las empresas a ellas asociadas.

El quinto Capítulo trata de las Auditorías o evaluaciones externas del sistema de prevención de aquellas empresas que no tuvieran concertados los servicios de prevención con una entidad acreditada ajena. La realización de estas auditorías corresponde a entidades que cumpliendo los requisitos establecidos en este reglamento y en la Orden Ministerial de 27 de junio de 1997, estén acreditadas por la Autoridad Laboral de la Comunidad Autónoma correspondiente al lugar donde radiquen sus instalaciones principales.

El Reglamento de los Servicios de Prevención (I)

Con fecha 17 de enero de 1997 se aprobó por Real Decreto 39/1997, el Reglamento de los
Servicios de Prevención que cumple con el papel de ser un Reglamento de desarrollo general de la propia Ley. Posteriormente ha sido modificado por el Real decreto 780/1998, de 30 de abril, en cuestiones de plazo de aplicación y de reconocimiento de las capacidades y certificación de la formación equivalente para casos anteriores a la publicación de la Ley. Además este Reglamento ha sido desarrollado a su vez mediante dos Órdenes del Minsitro de Trabajo y Asuntos Sociales.

Estructurado en siete Capítulos y con seis Anexos, el Reglamento amplía y detalla los aspectos relacionados con las obligaciones empresariales en materia preventiva, así como las cuestiones relativas a las capacidades y aptitudes de los profesionales de la prevención laboral.

Las medidas disuasorias como último recurso para promover el cumplimiento de las obligaciones en materia de prevención

Aunque la Ley de Prevención propugna medidas esencialmente preventivas, en su objetivo de ser una Ley completa en sí misma, no puede dejar de contemplar, como lo hace, un Capítulo VII sobre responsabilidades y sanciones. Capítulo que, en la globalidad de los principios que inspiran a la Ley, hay que entender como la última medida a la que se deba recurrir, cuando persiste el incumplimiento del deber de prevención. Esto, obviamente, como medida disuasoria, que anime por esta vía, si no lo ha sido por las otras, del convencimiento de la necesidad de las medidas preventivas, del buen orden en la empresa
y de los objetivos de calidad del proceso productivo.

En esta Ley se establecen las responsabilidades de orden administrativo, tipificando las posibles infracciones del empresario o de otras figuras, ya sean personas físicas o jurídicas, así como los criterios para determinar las sanciones por estas infracciones. Se declaran compatibles estas responsabilidades administrativas con las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados y con el recargo de prestaciones económicas del Sistema
de Seguridad Social, pero se advierte que no podrán ser sancionados los hechos que ya hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.

En definitiva: según el artículo 42 de la Ley de Prevención, el incumplimiento por los empresarios de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales dará lugar a responsabilidades administrativas, así como, en su caso, a responsabilidades penales y a las civiles por los daños y perjuicios que puedan derivarse de dicho incumplimiento.
Hay que añadir las de recargo de Seguridad Social antes mencionadas, si hubiere lugar.